L’essor des contractuels : un cercle vicieux qui fragilise les retraites dans la fonction publique
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/ 28 septembre 2026
L’essor massif des contractuels dans la fonction publique est devenu un véritable défi pour le financement des retraites. Depuis plusieurs années, cette progression s’accompagne d’un phénomène préoccupant : un cercle vicieux qui fragilise durablement le régime de retraite des fonctionnaires. Nous faisons face à une situation complexe où :
les recrutements sous contrat augmentent sans cesse, notamment dans les ministères clés de l’éducation, de la recherche et de la jeunesse ;
les contractuels cotisent à la sécurité sociale, déplaçant ainsi des ressources financières du régime spécifique de la fonction publique vers le régime général ;
le ratio cotisants/retraités s’effondre, amplifiant le déficit démographique et alourdissant considérablement la charge financière pour l’État employeur.
Ce contexte appelle une analyse précise des mécanismes à l’œuvre et des solutions envisageables pour enrayer cette dynamique délicate du système public d’emploi et pensions, qui influe directement sur la stabilité des retraites.
Les contractuels, un choix massif qui déstabilise le financement des retraites dans la fonction publique
Depuis 2015, la fonction publique civile connaît une évolution majeure : la hausse continue du recours aux contractuels a transformé le profil de ses personnels. Entre 2015 et 2023, le nombre d’agents civils a augmenté de 7,2 %, alors que les titulaires ont reculé de 3 %. Sur cette même période, la hausse des contractuels a été spectaculaire (+54 %), faisant passer leur part de 18 % à 26 % des effectifs. Ainsi, un quart des agents civils est désormais sous contrat, un mouvement qui déstabilise les équilibres traditionnels.
Les contractuels cotisent au régime général et à l’IRCANTEC, deux caisses de retraite distinctes de celle des fonctionnaires civils de l’État. De ce fait, chaque recrutement contractuel extrait un cotisant du régime spécifique des fonctionnaires et affaiblit son équilibre. Le Service des retraites de l’État (SRE) a ainsi perdu des cotisants à un moment où la population retraitée continue de s’accroître. En 2025, on compte seulement 0,94 cotisant pour un retraité dans la fonction publique d’État, soit un ratio critique pour la pérennité des retraites.
Une distorsion de cotisations qui creuse le déficit du régime de la fonction publique
Le financement des retraites repose aujourd’hui sur un écart considérable de contributions entre titulaires et contractuels. Un agent titulaire génère une cotisation employeur de 82,28 % de son traitement en 2026. Cette contribution importante sert à financer la pension actuelle des retraités de la fonction publique, dont la charge s’élève à 65,1 milliards d’euros en 2025. En revanche, pour un contractuel, la contribution employeur à la retraite est limitée à environ 15 %, ce qui correspond largement aux taux en vigueur dans la sécurité sociale pour les salariés du secteur privé.
Cette différence crée une vraie fracture financière entre les statuts :
les titulaires financent un système solidaire à coût élevé, intégrant à la fois les pensions et un fort déficit démographique ;
les contractuels, malgré leur croissance, participent modestement au régime spécifique, ce qui aggrave le déséquilibre et fragilise la base des cotisants publics.
Un cercle vicieux déclenché par les choix de recrutement dans l’emploi public
Le recours accru aux contractuels s’explique en partie par un mécanisme budgétaire et organisationnel. Les ministères et opérateurs publics, tels que les universités et centres de recherche, doivent faire face à des coûts croissants liés aux retraites des titulaires. Ainsi :
la hausse ininterrompue du taux employeur pour les titulaires – passé de 49,6 % en 2006 à 82,28 % en 2026 – alourdit la masse salariale :
cette progression incite les structures à privilégier des recrutements sous contrat, davantage abordables, malgré la précarité que cela induit ;
les postes vacants de titulaires sont souvent transformés en économies budgétaires à la fin d’exercice, favorisant indirectement l’emploi contractuel.
Cette dynamique provoque une fragilisation accentuée du régime de retraite des fonctionnaires, en remplaçant des cotisants solides par des contractuels cotisant ailleurs. La Cour des comptes a d’ailleurs recommandé à l’État d’isoler dans son budget une mission dédiée au déficit démographique, évalué à 22,1 milliards d’euros, afin de mieux gérer cet équilibre en pleine mutation.
Le poids des anciennes entreprises publiques et l’héritage qui pèse sur le régime
Une part importante du déséquilibre du ratio cotisants/retraités découle du changement de statut des grandes entreprises publiques comme La Poste et Orange (ex-France Télécom). Leur passage du statut de fonctionnaire à celui de salarié classé dans le régime général a provoqué la chute drastique du nombre de cotisants. Ces deux entreprises comptaient en 2026 :
Entreprise
Nombre de cotisants fonctionnaires
Nombre de retraités
Ratio cotisants/retraités
La Poste
50 000
290 000
0,17
Orange
–
–
–
Ce transfert massif a accéléré la dégradation du régime des fonctionnaires, mais ce n’est pas un mécanisme renouvelable. Le véritable enjeu aujourd’hui reste le choix quotidien des ministères et employeurs dans l’emploi public, entre contractuels et titulaires.
Des pistes de réforme pour rééquilibrer le financement des retraites dans la fonction publique
Pour retrouver un équilibre plus stable, la Cour des comptes propose une réforme importante dans le pilotage du taux de cotisation du CAS Pensions :
l’abaissement du taux actuel de 82,28 % à un taux d’équilibre de 44,1 % pour les fonctionnaires civils, ce qui reflète mieux les charges réelles d’activité et non démographiques ;
l’inscription d’une mission budgétaire dédiée au déficit démographique, permettant de séparer clairement la charge structurelle liée à la démographie de celle attribuable aux recrutements ;
une communication plus transparente des dépenses dans le « Jaune Pensions » du budget de l’État, garantissant un pilotage clair et efficace des coûts.
Cette transformation encouragerait une gestion plus neutre des recrutements entre statut et contrat, limitant les effets pervers actuels où l’écart de coût incite systématiquement à privilégier les contractuels. Sans doute sommes-nous face à une étape clé pour garantir la pérennité du système de retraite dans la fonction publique à long terme.
Un équilibre à trouver entre coût et précarité dans l’emploi public
Alors que l’écart de cotisation entre titulaires et contractuels reste conséquent, il convient de rappeler que le contrat s’accompagne souvent d’une précarité accrue, affectant à la fois les conditions de travail et la stabilité sociale. Associer la réforme des retraites à celle de l’emploi public permettra d’éviter une spirale qui fragilise non seulement le financement des retraites, mais aussi la qualité du service public.
Pour maîtriser ces enjeux, il pourrait être utile d’explorer des outils innovants, comme des plateformes sécurisées intégrant la signature électronique conforme au RGPD, afin de mieux gérer les contrats et les carrières dans la fonction publique. Plus d’informations à ce sujet sont disponibles sur cette plateforme de signature électronique.
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